Развитие системы местного самоуправления в советский период. Местное самоуправление в ссср
С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.
В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).
В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти , в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.
Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В 1991 г. были ликвидированы исполкомы – вместо них создали администрации , началось формирование муниципальной собственности , сами органы местного самоуправления формально уже не входили в систему государственной власти .
В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года. Все местный советы были распущены, а глав местных администрации назначал Президент РФ . Вместо советов были созданы представительные органы.
Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как
отнесение местного самоуправления к формам народовластия
гарантированность местного самоуправления
наличие у местного самоуправления собственных полномочий
организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти
существование муниципальной собственности, в том числе на землю.
После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации". В период с 1993 – 1995 завершилось формирование муниципальной собственности, начались проводится выборы глав муниципальных образований .
Разработка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. В 2005 г. вступил в силу новый ФЗ.
Муниципальная реформа направлена на
конкретизацию финансовой основы местного самоуправления,
приближение муниципальной власти к населению,
уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований,
формализацию нескольких моделей местного самоуправления,
развитие форм территориального общественного самоуправления.
Конкретизация финансовой основы предполагает, во-первых, определение финансовых источников муниципальной самостоятельности в рамках налогового, бюджетного законодательства, во-вторых, четкое разграничение в рамках гражданского, административного, земельного законодательства объектов публичной собственности разного уровня. Это одно из главных направлений реформы.
Приближение муниципальной власти к населению должен обеспечить вводимый там, где он отсутствует, поселенческий уровень местного самоуправления (муниципальные образования городских и сельских поселений). В то же время предусмотрен и второй территориальный уровень в виде муниципальных образований муниципальных районов. Крупные города получают статус городских округов, обладающих полномочиями и городского поселения, и муниципального района. Таким образом, предусматривается, что субъекты Федерации, местное население должны иметь оба указанных уровня. Ранее субъекты Федерации вправе были иметь двухуровневую территориальную модель самоуправления, но могли избирать и другие варианты. Насколько новый подход целесообразен, покажет время. Здесь надо принимать во внимание, что ряд субъектов РФ уже избрали территориальную модель самоуправления, в которой акцент был сделан на поселенческий уровень. Итог - стремление многих из них, их муниципальных образований отказаться от данной схемы и выйти на укрупнение муниципальных образований на районном уровне. Главная причина - финансово-экономическая и материальная несостоятельность мелких территорий в условиях мобилизационно-догоняющей экономики .
Предусмотрев различный правовой статус муниципальных образований разного типа, уровня и места расположения с более детальным, чем ранее, изложением вопросов местного значения, законодатель осуществляет то, о чем много говорили теоретики и практики. Муниципальные образования значительно отличаются друг от друга по численности населения, социально-экономическому, культурному потенциалу, другим показателям. Очевидно, что в силу этого и их правовой статус, круг задач должны различаться. Однако в Законе от 28 августа 1995 г. такое различие не было заложено. Сильная сторона Закона от 6 октября 2003 г. - допущение, пусть и минимальное, выбора населением разных моделей формирования и организации местной власти. До сего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, главу муниципального образования. Теперь предусмотрены разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе вариант косвенных выборов представительного органа местного самоуправления муниципального района.
Закон от 6 октября 2003 г. стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления (ОТОС). В целом Закон от 6 октября 2003 г. сохранил подход, представляющий собой симбиоз государственной и общественной теорий местного самоуправления. Однако государственная его составляющая усилена. Таким образом, очевидно, что реформа нацелена на укрепление государственного контроля за органами местного самоуправления.
5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительства о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми, в основном, становились представители земских управ.
При министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. В числе его задач была подготовка необходимых материалов по реформе МСУ.
15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которого должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах, при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве.
Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство.
Организация местной власти в советский период
С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы МСУ, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления.
Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.
В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался в конституциях советского периода и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968), Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971), Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980).
В целом МСУ стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х годов XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.
Новый этап в развитии МСУ был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах МСУ и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии МСУ. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов в итоге привели к роспуску местных Советов и изданию Положения об основах организации МСУ в РФ на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. Согласно данному Положению:
органами МСУ в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы МСУ - собрание представителей, глава МСУ.
На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов МСУ может быть создан единый орган МСУ соответствующих территорий;
в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек МСУ могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой МСУ, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов МСУ и главы МСУ.
В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением;
выборный представительный орган МСУ работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой МСУ. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой МСУ.
В компетенцию выборного представительного органа МСУ входили: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой МСУ), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы МСУ;
в компетенцию главы МСУ входили: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава МСУ осуществлял непосредственно или через образуемые им органы;
органы МСУ наделялись правом самостоятельно определять свою структуру МСУ.
После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.
Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправлению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца.
Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.
Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунистической партии.
Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы: землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.
В 1925т. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. - Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л.А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность .
В 1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития - период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.
5. Современное состояние местного самоуправления в российской федерации
Современную историю местного самоуправления в России можно разделить на несколько этапов:
1989-1991 гг. - начальный этап восстановления местного само управления;
1991 - 1993 гг. - органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти;
1993-1995 гг. - регулирование вопросов местного самоуправления в рамках конституционной реформы;
1995-2003 гг. - реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
с 2003 г. по настоящее время - переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х гг. с началом перестройки. С начала 1980-х гг. неоднократно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансированное экономическое и социальное развитие территорий без фактического расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что представлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И наконец, с начала 1990-х гг. стали закладывать основы регулируемых рыночных отношений, тем самым создавая экономический механизм местного самоуправления.
Начальный этап развития местного самоуправления (1989- 1991 гг.) связан со стихийным процессом формирования территориального общественного самоуправления. Одновременно на предприятиях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов трудовых коллективов.
Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности.
На следующем этапе (1991-1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями от 25 октября 1991 г.), принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление в РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). В законе закрепилась единая для всей Российской Федера ции модель системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия.
Принятие закона стимулировалопроцесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к августовским событиям 1991 г.
В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.
Следующий этап (1993-1995 гг.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации в рамках конституционной реформы. В 1993 г. была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации. В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое завершение: был провозглашен институт местного самоуправления как самостоятельная структура в системе публичной власти, обладающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения - на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в выборе организационных форм. Впрочем, развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. До августа 1995 г. было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном - в крупных городах.
Следующий этап становления местного самоуправления в Российской Федерации (1995-2003 гг.) связан с принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вступлением в силу указанного Федерального закона началось реальное возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. 27 декабря 1995 г. Правительством Российской Федерации была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерацииизбирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (редакция Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 85-ФЗ), на основании которого практически во всех субъектах Федерации прошли выборы. Далее вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (редакция Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ). 11 апреля 1998 г. наша страна ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. 15 октября 1999 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглавляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.
В то же время при реализации местного самоуправления обнаружился ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. Политическая нестабильность во второй половине 1990-х гг. не позволила сосредоточиться на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.
В целях активизации процесса становления местного самоуправления Правительством Российской Федерации была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований.
В целом для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были в полном объеме созданы необходимые условия. Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в результате чего муниципальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РЕФОРМЫ И ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон № 131 - Ф3 « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. В полную силу новый закон о местном самоуправлении вступил с 1 января 2009 г., а в порядке эксперимента реализовался в Ставропольском крае и Новосибирской области.
В Ставропольском крае приняты законодательные акты: о границах муниципальных образований, по вопросам организации местного самоуправления на территориях районов и о межбюджетных отношениях. Указанные нормативные акты меняют структуру местных органов власти, закрепляют двухуровневый местный бюджет (зафиксировано образование 9 городских округов, 26 муниципалитетов на районном уровне и 280 - на поселенческом, общее количество муниципальных образований в Ставропольском крае насчитывает 315) и регулируют взаимоотношения между органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав Ставропольского края.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством. В результате улучшились правовые условия для организации местного самоуправления. Большее внимание в нормах Федерального закона 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований.
Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отношений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систему страны, создать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание сделать вывод о начале нового этапа реформы местного самоуправления как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством, базирующейся на принципах конституционного федерализма и народовластия.
Реформу местного самоуправления в современной России следует рассматривать как часть общего процесса становления новой российской государственности, который обусловливает существенные качественные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей.
Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации:
финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;
слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления;
сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в мест ном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления;
недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений;
дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправление особенно в сельской местности и др.
Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества . Президент России Д.А.Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства .
Теории происхождения местного самоуправления
. Основываясь на этом критерии, все имеющиеся теории можно разделить на «общественные» и «государственные».
Полноценное развитие общины как социального института началось в средневековой Европе. Оно было связано со стремлением городов, превращающихся в рыночные центры, уйти из-под власти феодальных собственников. Носителями городских привилегий выступали не отдельные лица, а все граждане , обладавшие статусом «свободных», и в этом смысле города противоречили самим основам иерархического порядка феодализма. Становление западноевропейских коммун и их борьба за самоопределение внесли огромный вклад в формирование гражданского и политического облика европейского континента . Именно тогда оттачивались основные представления о том, какую роль в решении государственных вопросов должна играть низовая инициатива граждан.
В настоящее время существует целый ряд теорий, затрагивающих природу местного самоуправления; их базовое различие состоит в разных подходах к соотношению местного самоуправления и государственной власти . Основываясь на этом критерии, все имеющиеся теории можно разделить на «общественные» и «государственные» .
В общественных теориях местного самоуправления ключевым является принцип приоритета общины и ее прав над государством, поскольку первая возникла раньше: именно на заложенных ею основах происходило потом оформление государственного организма. Согласно этому взгляду, общины по своей природе самостоятельны, они не создаются государственной властью, а деятельность органов самоуправления следует отделять от государственного управления и даже противопоставлять ему. Иными словами, самоуправление есть результат самоорганизации общества и продукт общественной свободы. «В общине, как, впрочем, и повсюду, народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть» . Из теорий такого рода следует частный вывод о том, что делами общины должны управлять лица, не получающие вознаграждения. Впрочем, невзирая на бесспорную теоретическую привлекательность подобных концепций, в настоящее время сторонники исключительно общественного подхода к местному самоуправлению не слишком многочисленны.
Приверженцы государственных теорий, напротив, доказывая несостоятельность аргументов «общественников», отмечали, что, если следовать логике их оппонентов, вся территория государства должна состоять из независимых самоуправляющихся общин, тогда как в действительности этого нет и, самое главное, никогда не было. В основе государственных теорий лежит положение о том, что самоуправление представляет собой особую форму государственного управления. Государство не просто допускает существование общин, но требует обязательной их организации во всех своих частях. Поэтому назначение общины заключается в способности в ограниченной мере и в ограниченных сферах воспроизводить основные формы и органы государства. В силу того, что государство нуждается в единстве действий, а местное самоуправление должно согласовываться с государственным управлением, местные органы предстают, прежде всего, агентами государства, от него всецело зависимыми, им финансируемыми и направляемыми.
По-видимому, в наши дни идея радикального противопоставления местного самоуправления государству все больше и больше теряет актуальность. Разумеется, природа общины в современных условиях заметно изменилась: революция в сфере коммуникаций сводит непосредственное общение между людьми, из которого только и может произрастать коммунальный дух, к минимуму. Но поскольку современный триумф «глобального», как это ни парадоксально, побуждает к переосмыслению «локального», отдельное и местное одновременно вновь выходят на первый план , особенно в развитых странах. Фактически, в многолетнем теоретическом диспуте между сторонниками государственной или общественной природы самоуправления на местах была зафиксирована «ничья». Сейчас вполне можно считать общепризнанным тот факт, что природа самоуправления дуальна: оно имеет как собственную компетенцию, так и компетенцию, делегируемую государством. Вопрос лишь в том, как эти столь разные компетенции соотносятся друг с другом.
По-видимому, самоуправленческие начала вступают в конфликт не с государством как таковым, но с технократическими и обезличенными формами государственного управления. Это означает, в свою очередь, что, несмотря на предпосылки диалога, гармоничное соединение интересов государства и общества в самоуправленческой практике отнюдь не гарантировано. Особенности их состыковки предопределяются пройденным тем или иным народом историческим путем, уровнем экономического благосостояния, степенью развитости гражданского общества. Там, где государство традиционно стремилось держать под контролем все сферы политической, экономической, социальной жизни, трудно ожидать расцвета коммунальной культуры. В первую очередь это касается стран, переживающих период посткоммунистического транзита. Например, в России, простившейся с коммунизмом почти два десятилетия назад, властные элиты по-прежнему предпочитают рассуждать о местном самоуправлении как о чисто административном, а не политическом институте.
Англосаксонская и континентальная модели самоуправления
Выделение в массиве европейской культуры двух составляющих, романской и англосаксонской, принято в гуманитарной науке довольно давно. Различия между ними прослеживаются повсеместно: в экономике , политике , искусстве . Не стала исключением и практика местного самоуправления. Здесь сложились две модели муниципальной организации, первая из которых формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения, а вторая строится сверху, под присмотром и контролем со стороны государства .
Особенности англосаксонской модели , утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, сводятся к следующему. Во-первых, избираемые населением органы местного самоуправления самостоятельны, то есть ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Во-вторых, в такой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим, ибо любая местная община - это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и установлениям (хотя и в соответствии с общегосударственными законами), которому никто и ничего не может навязывать. Наконец, в-третьих, в рамках этой модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу самоуправления в целом, сколько его профильным комитетам и комиссиям, которые, как правило, более активны и заметны, чем совет как таковой.
У континентальной модели , распространенной в Европе, франкоязычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке тоже есть своя специфика. Во-первых , континентальная модель предусматривает наличие на муниципальных территориях чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Во-вторых , в странах континентальной модели сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней, подобная той, которая наблюдалась в России в коммунистический период. В-третьих , в отличие от стран, руководствующихся англосаксонской моделью, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената.
Наличие двух базовых моделей предопределяет различный статус местной власти в Европе и за ее пределами. В США, Канаде, Австралии отношение к муниципальным органам утилитарно и прагматично. Их задачи ограничиваются метафорической триадой «roads, rats, and rubbish » («дороги, крысы, мусор»), из чего можно заключить, что политикой они практически не занимаются. Отсюда - разнообразие форм их организации и методов деятельности. На европейском континенте, напротив, муниципалитеты, напрямую сообщающиеся с иными этажами власти и причастные к системе государственного управления, в большей степени вовлечены в политику и имеют в силу этого более высокий общественный статус. Но политические нюансы отражаются на их повседневной жизни гораздо более осязаемо, чем это происходит за океаном , причем в последние годы политическая вовлеченность низовых общин расширяется. Так, в Германии, где коммунальный уровень долгое время рассматривался как преимущественно неполитический, в наши дни «тенденции к “политизации” коммун очевидны» .
Следует обратить внимание на то, что различия между двумя рассмотренными моделями в настоящее время не носят принципиального характера. Более того, в последние десятилетия отмечается их определенное сближение. В значительной мере такому эффекту способствуют процессы глобализации , которые, с одной стороны, унифицируют культурные (и, следовательно, политические) стереотипы и практики, а, с другой стороны, делают участие граждан в политике, в том числе и на низовом уровне, все более опосредованным и обезличенным.
Оценивая российский опыт в перспективе только что описанных хрестоматийных моделей, можно констатировать, что Россия более тяготеет к континентальному (европейскому) типу. Прежде всего, отечественные муниципальные начала на всех этапах нашей истории развивались по инициативе и под опекой государства. В полном соответствии с постулатами континентальной модели у нас фактически всегда практиковалось явное и ощутимое присутствие чиновников центрального правительства на местах. Далее, наши самоуправленческие структуры регулярно выстраивались в строгую вертикаль, а вышестоящие органы имели право отменять решения низовых муниципальных властей. Наконец, местные общины неоднократно, начиная с Земского собора XVII века, привлекались центральным правительством к решению общегосударственных вопросов.
Но, несмотря на все сказанное, Россию трудно причислить к классическим примерам континентальной модели. Более правильно говорить о том, что в стране реализовалась своеобразная, самобытная, комбинированная модель . Наряду с всевластием центрального правительства российская жизнь во все времена имела ярко выраженные общинные черты. По сути, русские крестьяне были не меньшими общинниками, чем, скажем, британцы, а известный русский социолог Питирим Сорокин (1889-1968) имел все основания говорить о том, что «под железной крышей самодержавной монархии жило сто тысяч крестьянских республик» . Наконец, в силу присущего России этнического разнообразия государство всегда терпимо относилось к существованию на территории страны различных национальных укладов самоуправления.
Самоуправление и демократия
Самоуправленческие начала в том или ином виде существовали во всех государствах древности, включая и деспотии с их жестко централизованной системой власти во главе с обожествляемым монархом. Однако подлинные основы демократии, гражданственности, самоуправления в современном их понимании были заложены в Греции. Опыт античного полиса интересен, в первую очередь, тем, что именно в нем сформировалось представление о гражданине как о свободном человеке, обладающем равными с другими гражданами правами участвовать в управлении государством и нести ответственность за то, что в нем происходит.
«Импульс к демократическому способу правления исходит из того, что мы можем назвать логикой равенства », - отмечает классик современной политической мысли Роберт Даль (р. 1915) . Равная причастность граждан к властным рычагам, обеспечиваемая демократическим устройством социума, предстает фундаментальной гарантией эффективного самоуправления. Фактически понятия «демократия» и «самоуправление» выстраиваются в единый смысловой ряд, поскольку обусловливают и предусматривают друг друга. С античности и до современности степень демократичности социума была прямо пропорциональна распространению самоуправленческих навыков среди его граждан. Причем к самоуправлению готовы только люди, способные противопоставлять собственную инициативу инициативе государства. Ограничение верховной власти, встроенное в любую модель демократии, является обязательным условием самоуправления. Для самоуправленческой деятельности необходима публичная площадка, не занятая государством - то, что называется гражданским обществом . А оно, как известно, процветает лишь в демократических странах, поскольку постоянно ограничивает власть и корректирует ее действия.
Неполноценность демократических процедур, низкое качество политических институтов и абсолютизация государственной власти стали главными факторами, препятствующими развитию реального самоуправления в нынешней России. В этой связи довольно широкое распространение среди отечественных исследователей получила точка зрения, согласно которой сама природа политического режима, выстроенного Конституцией 1993 года, не предполагает наличия в стране сильных муниципалитетов . Кроме того, российский опыт подтверждает и еще одну важную закономерность: желание граждан участвовать в решении общественных вопросов прямо пропорционально наличию у них собственности . Население, не обладающее собственностью, политически безответственно, причем не только в нашей стране, но и во всем мире. Так, в основе довольно эффективного осуществления самоуправленческих функций дореволюционной крестьянской общиной лежал тот факт, что реально в принятии ею различных решений участвовали лишь наиболее зажиточные хозяева, доля которых была весьма незначительна. «Теоретически всего около 10 процентов крестьян имели право участвовать в сходах, в крестьянских судах, избираться на различные выборные должности», - отмечает российский историк Борис Миронов (р. 1942) . Соответственно, неудачное проведение приватизации, состоявшееся после ухода КПСС и закрепившее поразительное социальное неравенство и хроническую бедность большинства наших сограждан, не могло способствовать утверждению свободы на местном уровне и отвратило от участия в практической политике даже самых безоглядных оптимистов.
Самоуправление в дореволюционной России
В развитии местного самоуправления в России особую роль играет XVI век, когда в 1555 году указом Ивана IV (1530-1584) была представлена система земских учреждений , впервые в истории России реально вводившая в практику государственного строительства начала выборного самоуправления. Полномочия земских властей охватывали тогда все ветви управления: полицейскую, финансовую, экономическую, судебную. «Смутное время», однако, прерывает нормальное развитие самоуправленческих институтов, а последовавший за ним восстановительный период характеризуется концентрацией и сосредоточением власти. Главными фигурами местного самоуправления со второй половине XVII века становятся невыборные лица - воеводы, а деятельность народного представительства, соответственно, приходит в упадок.
Наблюдатель, задавшийся целью обнаружить в русской истории периоды, наиболее благоприятные для развития местной инициативы и самоорганизации, практически не сможет найти таковых. Так, масштабная реорганизация местной жизни, предпринятая в царствование Петра I (1687-1725), вдохновлялась единственной целью: упорядочением форм и методов государственного контроля над всеми сферами общественной деятельности с целью максимально эффективного продвижения государственных же интересов. Заимствование немецких и шведских муниципальных установлений, происходившее в то время, не имело к духу подлинного самоуправления почти никакого отношения. Правда, стимулируя развитие коммерции, первый российский император пытался внедрять зачатки общественной инициативы в городах, где проживала основная масса торговцев и промышленников, но после его смерти, в 1727 году, городское население вновь было подчинено власти городовых воевод.
Екатерина II (1729-1796) в третьей четверти XVIII века начинает строить местное самоуправление в России фактически заново. Причем местные учреждения, созданные в тот период, тесно сопрягались с сословным строем, то есть самоуправление было не земским, но исключительно сословным. Несмотря на то, что предусмотренные «Жалованной грамотой городам» выборные институты остались в основном на бумаге, инициативы императрицы упразднили бесплатные служебные повинности, в течение двухсот лет обременявшие городское население страны. В итоге городская экономика к концу царствования Екатерины обнаруживает признаки заметного оживления, которое, однако, так и не стало устойчивой тенденцией.
Следующий этап преобразований связан с именем Александра II (1818-1881). Земская и городская реформа, предпринятая им в 1860-е годы, была направлена на давно назревшую децентрализацию российской системы управления. По мнению некоторых авторов, лишь начиная с этой реформы можно говорить о подлинном местном самоуправлении в России . В губерниях и уездах создавались земские органы - выборные земские собрания и избираемые ими земские управы. Земское избирательное право обусловливалось имущественным цензом, а выборы строились на сословном принципе. В задачи земских органов самоуправления входило общее управление местными делами - в частности, управление имуществом, капиталами и денежными сборами земства, заведование земскими благотворительными учреждениями, развитие торговли, народного образования, здравоохранения.
Важно отметить, что земские и городские органы самоуправления не были подчинены правительственной администрации на местах, однако действовали под пристальным надзором губернаторов и министра внутренних дел. Причем, как гласил закон, «земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно». По сути, в России в то время параллельно сосуществовали две системы местной власти: государственное управление и земско-городское самоуправление. Местные вопросы, таким образом, были отделены от вопросов общегосударственных. Недостатком нововведений было то, что земская система была введена всего в тридцати четырех губерниях, то есть на меньшей части имперской территории, но даже в такой ситуации раскрепощение низовой инициативы благотворно сказывалось на развитии, например, медицинского обслуживания, образования, дорожного хозяйства.
Ситуация в очередной раз изменилась при Александре III (1845-1894), когда в 1890-е годы были пересмотрены положения о городских и земских учреждениях. Губернаторы, в частности, получили право приостанавливать исполнение постановлений выборных земских собраний не только в случае их противоречия закону, но и если они «явно нарушают интересы местного населения». Обособленность самоуправленческих структур от государства опять была упразднена, а прежний, здоровый дуализм нарушен: государство вновь обратилось к прямому вмешательству в дела сельских и городских общин.
Споры о роли земского и городского самоуправления в дореволюционной России идут до сих пор, причем нередко в них высказываются полярно противоположные мнения. Ясно, впрочем, одно: земское и городское самоуправление складывалось в уникальных общественно-исторических условиях и только в них могло быть эффективным. Таким образом, любые предложения о перенесении этого опыта в современную Россию следует признать безосновательными и нереалистичными.
Советская модель местного самоуправления
Традиции самоуправления в период господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Советская модель организации местной власти характеризовалась следующими чертами:
- формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами;
- формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной же сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;
- каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня;
- пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления.
Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась местным органам власти, имевшим сильную связь с населением, защищавшим его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.
Местное самоуправление в постсоветский период (90-е годы)
Как известно, в СССР самоуправление не располагало автономией: и местные, и региональные органы власти были частью вертикально интегрированного государственного механизма. Система публичной власти признавала единство органов государственной власти, построенное по принципу демократического централизма, т.е. подчиненности и подотчетности нижестоящих органов вышестоящими органами государственной власти (по линии Советов и их исполнительных органов) вплоть до самых низовых территорий - городов и сельских поселений.
Реформа местного самоуправления в постсоветской России натолкнулась на ограничения, заданные политическими возможностями на федеральном и региональном уровнях, в целом политика государственного строительства в стране создавала неблагоприятные рамки для развития местной автономии, не хватало и влиятельных акторов - агентов муниципальных реформ. Таким образом, с начала 90-х гг. российская политика в сфере местного самоуправления зависела от общей логики процессов политической трансформации и институционального строительства. Так, в период 1990-1991 гг. политический контекст реформы был задан противостоянием двух основных акторов - КПСС и антикоммунистической оппозиции, в 1991-1993 гг. контекст был задан конфликтом Президента РФ со Съездом Народных депутатов и Верховным Советом. В 1993-2000 гг. контекст реформы был связан с взаимодействиями федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ .
С 1990-х годов эволюция самоуправленческих начал зависела от общего характера политической трансформации нашей страны, поскольку «общероссийское политическое развитие играло главную роль в процессе становления местной политики» , однако в число приоритетов новой, демократической российской власти местная автономия едва ли входила. В частности, в рамках конституционного процесса проблема местного самоуправления занимала подчиненное место по сравнению с проблемой федеративных отношений; из-за этого федерализация в России значительно опережала совершенствование муниципальной сферы. В целом же для большинства российских политических акторов предыдущего десятилетия «проблемы муниципальной автономии находились на периферии их интересов и не имели для них существенного значения. Новая российская власть не нуждалась ни в проведении выборов глав администраций, ни в существовании местных Советов» .
Тем не менее, в 1993 году, с принятием действующей Конституции Российской Федерации, маятник развития местного самоуправления качнулся в сторону усиления муниципальной автономии. В целом ряде нормативных актов закреплялась самостоятельность местного самоуправления. В началось становление различных моделей его организации, что вполне соответствовало разнообразию российского политического и культурного ландшафта.
Согласно Конституции, принятой в России в декабре 1993 г., органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти - эта новация представляет собой кальку, заимствованную в странах англосаксонской модели местного самоуправления, между тем для России всегда была ближе не англосаксонская модель, характеризующаяся полной автономией общин и развитием государства из «недр» общинной жизни, но континентальная модель, согласно которой государство существенно и постоянно вмешивается в жизнь муниципальных образований. Тем не менее Конституция закрепила самостоятельность местного самоуправления, основными признаками которой являются:
- по объему полномочия местного самоуправления должны быть достаточны для решения задач местной публичной власти, то есть для эффективного решения всех вопросов местного значения;
- государство законодательно гарантирует невмешательство в права местного самоуправления со стороны других субъектов правовых отношений (в частности, органов государственной власти субъектов федерации, физических и юридических лиц). В ст.133 Конституции России в качестве гарантии предусмотрена судебная защита прав местного самоуправления;
- ограничение прав местного самоуправления допустимо только на основании закона.
В то же время, однако, обнаружилось, что «заложенная в Конституции России идея “отделения” местного самоуправления от государства опиралась на практику, не укорененную в российском обществе» . Довольно скоро отчетливо выделилась группа регионов-противников самоуправления на местах, в которых преобладала тенденция огосударствления последнего. Региональная правовая база в тот период формировалась крайне неравномерно, а законы субъектов Федерации зачастую содержали нормы, противоречащие федеральному законодательству. Как правило, в таких случаях речь шла о превышении полномочий региональных властей в отношении муниципальных органов.
Полномочия местного самоуправления более детально были определены Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором полномочия были сформулированы по принципу разграничения прав органов государственной власти РФ (ст.4), прав органов государственной власти субъектов РФ (ст.5) и предметов ведения местного самоуправления (ст.6). Государственная Дума России трижды (!) принимала этот закон, преодолев в последний раз квалифицированным большинством вето Совета Федерации. Совет Федерации дважды этот закон отклонял - в первый раз по несогласию с отдельными положениями, второй раз, после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона - отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент РФ подписал закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления вето Совета Федерации. Столь длительный путь принятия Закона объясняется крайне жестким противостоянием сторонников и противников муниципальной автономии, причем последние - руководители исполнительной власти регионов - как раз и составляли группу сопротивления в Совете Федерации.
Отметим, что в регионах правовая база местного самоуправления формировалась крайне неоднородно: в течение 1995 г. было принято 13 законов субъектов РФ о местном самоуправлении, в течение 1996 г. - еще 44 закона, законодательная база в этой сфере была создана в регионах лишь к началу 1999 г. . С самого начала качество регионального законодательства вызывало серьезную критику, поскольку содержало нормы, не соответствующие Конституции РФ и федеральному законодательству.
В апреле 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления; это событие теперь можно считать заключительным аккордом в недолгом процессе укрепления местной автономии после краха коммунизма.
Муниципальная реформа (2000-е гг.)
Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ.
Муниципальных образований городских поселений , что вытекало из самой логики конституционных норм;
Соответственно, основные изменениями в существующей ранее системе местного самоуправления стали:
- переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
- создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления - поселений (которые до этого существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
- четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.
Федеральный закон № 131-ФЗ определил, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях .
Фактически Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием. Реформа предполагала внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня.
Решить поставленные задачи удалось не полностью, в частности, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. Сегодня необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Однако при всех нерешенных проблемах нельзя отрицать того, что муниципальная реформа в России состоялась.
Рекомендуемая литература
Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. 2002. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2000.
Даль Р. 2000. О демократии.
Кревельд М. ван. 2006. Расцвет и упадок государства.
Пашенцев В. 1999. Организация местного самоуправления в российских регионах: цифры и типы. В сб.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении. Под ред. С.Рыженкова и Н.Винника.
Пушкарев С. 1985. Самоуправление и свобода в России.
Черкасов А. 1998. Сравнительное местное управление: теория и практика.
Elazar D . 1998. State-Local Relations: Union and Home Rule. In: Governing Partners: State-Local Relations in the United States. Ed. by R.Hanson, Boulder, Colorado
Hague R., Harrop M. 2001. Comparative Government and Politics: an Introduction. 5 th ed. Basingstoke: Palgrave.
Ross C., Campbell A. (eds.). 2009. Federalism and Local Politics in Russia. London and New York: Routledge.
Октябрьский переворот (1917 г.) привел к необходимости реформирования всей структуры управления в стране. В этой связи В.И. Лениным провозглашался переход от управления народом к самоуправлению народных масс, и была поставлена цель создания системы Советов сверху донизу. Например, в обращении Народного комиссариата внутренних дел «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» (январь 1918 г.) указывалось, что Советы «должны немедленно и самым энергичным образом приступить к завершению работы по организации Советов во всех уголках своей территории, связывая их воедино через посредство областных, губернских и уездных Советов».
Система Советов представлялась как ассоциация депутатов с мест, выбранных на всероссийский форум. По убеждению большевиков все нужды и запросы трудящихся страны должны были пронизывать все Советы и доходить в период съездов до самого верха государственно-политической пирамиды. Историками неоднократно подчеркивались утопичность и опасность идеи формирования органов власти подобным образом, которая в случае ее буквальной реализации могла привести к анархии в стране. В этой связи следует отметить, что нижестоящие Советы часто издавали законы и декреты, противоречащие законам центральной власти, внося хаос и путаницу в общую законодательную работу Советской республики.
Кроме того, отрицание принципа разделения властей, слияние государственного и партийного аппарата, частые нарушения принципа коллегиальности на низовом уровне Советов, упрощение процесса управления местными делами (в целях недопущения различного рода недоразумений и конфликтов) ставит под сомнение целесообразность и эффективность подобной системы управления.
Вместе с тем советской модели местного управления были присущи и положительные черты, например, введение всеобщего избирательного права. Согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и других цензов граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18-летнего возраста.
Естественно были и ограничения – избирательным правом пользовались только граждане, которые: а) добывали средства к жизни промышленным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда; б) солдаты Красной Армии и флота; в) граждане, входящие в ту или иную категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность. Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церкви и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпусов жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный судебным приговором.
Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В тоже время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. В этой связи возникала новая проблема – необходимость обучения новых управленческих кадров.
Советская модель местного управления не была раз и навсегда застывшем явлением, она развивалась, претерпевая различные метаморфозы, и в ее эволюции возможно выделить следующие периоды:
Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе.
Следует отметить, что смена системы земского самоуправления на советскую модель управления представляла собой не разовый акт, а продолжалась достаточно длительное время. Земские органы городского самоуправления какое-то время функционировали параллельно Советам, причем они не всегда противопоставляли себя последним. В свою очередь Советы немедленно ликвидировали земства и городские думы, выступающие против них или саботирующие их решения, а органы земского самоуправления, лояльно относящимся к произошедшей смене власти, сохраняли и даже поручали им некоторые функции местного управления.
Интересно, что меньшевики и эсеры, выступая за сохранение земских органов, предлагали разделить функции местного управления между ними и Советами. В частности, по их мнению, Советы должны были выполнять функции политические и культурно-воспитательные, а все вопросы экономической жизни оставались бы в земствах и городских думах. Однако подобного сосуществования на практике не получилось, т. к. Советы с самого начала стремились к политическому и экономическому монополизму.
В данный период своего развития Советы находились в системе органов государственной власти и являлись структурными элементами государственного механизма. Например, в инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г. (это первый документ, содержащий принципиально новый подход к организации власти на местах), Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов определялись как органы местной власти, которые должны действовать сообразно декретам и постановлениям центральной власти.
С одной стороны, на Советы как органы власти возлагались задачи по управлению и обслуживанию местного хозяйства (административные, хозяйственные, финансовые, культурно-просветительные и иные функции). С другой стороны, Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, проводить ревизии и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к свержению Советской власти. Тем самым Советы по статусу приравнивались к органам государственной власти, и их доходы и расходы ставились под контроль центра.
Второй этап развития Советов вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности, и в свою очередь вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям» отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.
Мощный толчок развитию городскому самоуправлению дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность. В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. Кроме того, местные Советы получили право формировать самостоятельную финансово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения. А также была создана некоторая нормативно-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Но при этом за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии.
Для третьего периода развития Советов была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления, и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.
С приходом к власти Хрущева Н.С. был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов, в частности в ней говорилось, что «права местных Советов, депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения». Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом, и быстро были переданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов, были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.
Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, неподчиненных Советам и т. п.
После смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные «широкие» полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию справедливо описывают авторы известного учебника по советскому строительству Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет: «Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов».
Конституция 1977 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, решающих и вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.
В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат pater - отец) – это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти; тип отношений между правителями и населением, предусматривающий «отеческую заботу» первых и «сыновью благодарность» вторых за улучшение условий жизнедеятельности. Считается, что принцип патернализма берет свое начало в конфуцианстве, которое рассматривает государство как «большую семью». Согласно этому принципу (в советском варианте) за все происходящее в стране в целом, и в каждом регионе, в каждом населенном пункте отдельно ответственность несло государство. Негативными последствиями принципа патернализма являются, в том числе, и психологические барьеры в сознании жителей при восприятии местного самоуправления.
Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т. п. самоуправление.
Последний период советской модели был связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели.
Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 года, который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.
В истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств. Система общественного самоуправления, сложившаяся в результате реформ 19 века, сменилась жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне в советский период.